前言：农村“三变”改革背景
2013年，贵州六盘水市出现以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为主要内容的集体经济发展模式，盘活了集体资产，壮大了集体经济，农民群众得到了实惠。
2014年，六盘水市委市政府基于精准脱贫难题和发展山地特色现代农业中“资源分散、资金分散、农民分散”的困惑，对基层“三变”改革探索进行总结归纳，并在本市推广。
2015年11月中央扶贫工作会议，习近平总书记：要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，带动贫困群众增收。
2015年5月，时任国务院副总理汪洋批示“三变改革似有更深层次上考虑其价值的意义”。
2017年中央1号文件：从实际出发探索发展集体经济有效途径,鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革,增强集体经济发展活力和实力。
此后，农村三变改革连续多年被写入中央1号文件。
一、 农村“三变改革”内涵：从表层到实质
中国农村三变改革：“资源变资产、资金变股金、农民变股民”——可以说已经从一种发展模式上升为重大制度变革。北京至道文旅规划院在此重大变革之际，结合多年实践与研究，提供一些我们的思考与建议，以为各地农村三变集思广益、添砖加瓦。
（一）“三变”表层释义：
1、资源变资产：
是指将合法的集体土地、林地、林木、水域、湿地和闲置的房屋、设备等资源的使用权,通过量化估价后以资本的形式入股到新型经营主体。
【至道提示】“资源变资产”的核心是让“死资源”变成“活资产”。
2、资金变股金：
是指将财政资金、村集体资金及村民自有资金等，按照相关政策量化为村集体或农户持有的股金，集中投入到各类新型经营主体。
（其中财政资金主要包括5大块：生产发展类资金、农村设施建设类资金、生态修复和治理类资金、财政扶贫发展类资金、支持村集体发展类资金。按照相关政策要求, 原则上可量化为村集体或农户持有的股金投资入股经营主体。）
【至道提示】“资金变股金”的核心是让“零散资金”变成“增值资本”，变“一次性”投入为“持续性”增收。
3、农民变股东：
指在“资源变资产”和“资金变股金”过程中，农民将自身的土地承包经营权、林木所有权、集体资产股权、宅基使用权以及自有生产经营设施等各种生产要素, 评估折价后,投资入股经营主体,享有股份权利。
【至道提示】“农民变股东”的核心是提高农民的“财产性收入“。
（二）“三变改革”深层实质
农村三变实质是针对农村集体经济体制的再一次制度变革。一言以蔽之就是中国农村要经历一场否定之否定式制度变革： “统（人民公社）--分（联产承包责任制度）--统（农村三变）”。
人民公社时代的“统“实质是吃大锅饭，调动不了生产积极性；改革开放后实施的 “联产承包责任制”实质是“分”，这调动了生产积极性取得了阶段性成功；现在的“农村三变”也是“统”，但与大锅饭时代的“统”又本质不同，是遵循市场经济发展规律的统。
20世纪八十年代实施 “联产承包责任制”后调动了农民积极性，保障了农民温饱；但是接下来几十年中国工业化迅猛发展，工业城市吸纳了大量农村人口，农村由于劳动力流出而凋敝。联产承包制本质是鼓励小农自由经济，这对于不切实际的人民公社式集体经济而言是一种进步；但是对于工业化社会深入发展、市场经济深入发展则是不适宜的。因为市场经济的成熟阶段必然追求规模经济！相应的，农业现代化，也必然要求农业生产的土地等要素的形成规模！
这样一来，曾经“先进”的联产承包责任制，随着市场深入发展的“规模化经济”要求，逐渐又变成了“后进”；农村三变就是在此历史背景下必然登场了，通过市场化的办法（而不是人民公社时代的强制行政手段）让土地等生产要素重新集中形成规模，并找到新型市场主体来统一运营它。
【至道提示】所以从本质层面看，三变已经不是局部地区的农村发展模式了，而是必然会上升成为普遍制度变革！
二、农村三变改革的先行实践经验
今天的三变犹如当年联产承包责任制。在成为普遍制度前，必然有诸如“小岗村”那样先行先试者（只不过今天的先行先试，不必像当年承受那么大的政治压力了）。下面北京至道规划院为大家梳理下全国各地的先行实践案例经验。
（一）零散类型若干
以下零散型案例都属于简易单一型，要么出土地、要么出房屋、要么出资金，去入股新型经营主体。也就是说往往只有“一变“，并没有系统的三变改革。事实上，其中有些案例早在”三变改革“这个名词出现之前就已经实质存在。
1、资源实物入股：旌德县白地镇洋川村以闲置荒芜的小学校舍出资，通过招商成立旌德县毓文红木家具有限公司从事红木家具生产，每年约定分红3.5万
2、资金入股：绩溪县金沙镇兵坑村以扶贫开发项目资金的 20 万元投资入股兵坑源生态漂流公司，每年可固定享受2万元的等额分红。
3、资金购买资产收租：宁国市某村以50万政府扶持集体发展资金，购买两座仓库返租给本乡农企大户，村集体每年获取固定租金若干。
4、土地流转入股：旌德县孙村镇合庆村 169 户农民，以480亩土地入股芦笋种植合作社，保底分红560元/亩，芦笋成熟期每亩总收益可达近千元。
5、合作建房宅基地使用权出让：临安市朱陀岭村，农户与杭州企业合作盖房，即企业出资未农户重建新楼，一二层归农户，三四层楼的30年使用权出让给企业发展乡村旅游养老。另外，农户每年从企业领取物业管理费若干。
……
（二）三变综合改革发源地——舍烹村
1、背景：
贵州六盘水市舍烹村位于云贵高原乌蒙山深处，过去村民们被阻隔在万山中，祖祖辈辈守着零散的田地，种植玉米等传统作物，过着靠天吃饭的日子。2011年，舍烹村人均年收入不足700元，是当地贫困村寨。
2、发展过程：
2012年，舍烹村在返乡能人陶正学的带领下，成立了普古银湖种植养殖农民专业合作社，陶正学在内的7位原始股东以“5万元一股，共50万元的股金”进行筹划。合作社改变过去由农民分散经营的传统单一种植模式，通过整合舍烹村1380亩土地入股合作社，集约发展的刺梨、猕猴桃等高附加值的经济林果作物，推动规模化、集约化农业经营。
2013年，正值普古银湖农民专业合作社如火如荼时，陶正学开始思考开发旅游业。成立了贵州娘娘山高原湿地生态农业旅游开发有限公司。陶正学在当地政府的指导下，通过以舍烹村开始推行的资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革模式，联合周边8个村2950户5455人以部分资金和85000土地入股娘娘山高原湿地旅游开发公司。 农民成了名副其实股东，村集体每年固定分红22.5917万元，。
3、显著成就
通过“三变”改革，几年来，舍烹村不断发展，成了国家级4A级景区、全国文明乡村。2016年园区产值2.59亿（其中旅游收入达0.56亿元），接待游客60万人次。2017年1至7月，普古娘娘山接待游客52万人，旅游产值达1.3亿元。
4、带头能人
舍烹人陶正学，16岁就外出闯荡的他，原本在外经营煤炭生意，攒下了亿万资产。2012年返乡带领村民们发展特色农业和旅游业。
陶正学凭着对家乡的了解和多年的经营经验，敏锐察觉到：舍烹穷在一个“散”字：资源散、资金散、思路散，必须找条纽带把村里有限的“山、水、地、人、钱”串起来。于是陶正学开始在娘娘山探索资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革。
在此过程中，陶正学的宽大胸襟与气魄起到了很大作用。
（1）帮助村民拓展眼界：陶正学出资近60万元，把舍烹村的周边的村干部、有威望的老人等60多位村民组织起来，前往云南考察现代农业。看着云南的现代农业发展得很好，村民的发展愿望更加强烈。
（2）垫付资助村民股金：合作社成立之初，农民缺少资金入股，陶正学提出办法：农户自筹一半，陶正学垫资一半；自筹有困难的，可从陶正学处借本金，再用劳动报酬等偿还垫资。总之“赚钱了就还,赔了不要你们还。”
（3）耐心说服土地流转：包括陶正学在内，合作社的原始7位股东挨家挨户做流转土地的解释工作。最终，村民分别以每亩土地一年520元、450元、300元的价格流转到合作社名下。
（三）三变综合变革另一典型——簸箕掌村
1、背景：
簸箕掌村位于西安蓝田县城西北部洩湖镇。全村辖5个村民小组，301户1039人，面积6.5平方公里，耕地2500亩，人均耕地2.33亩。2013年以前，簸箕掌村群众分散居住在沟梁之间的15个居住点，以传统种植和外出务工为主，收入较低是省重点贫困村，并且长期受滑坡等地质灾害威胁。
2、发展过程：
2013年利用“移民搬迁”机遇，村上整合移民搬迁、土地增减挂钩、城乡统筹等涉农资金几千万，启动簸箕掌新村建设；与此同时，以战略策划眼光，将新村规划设计成旅游村落。在此过程中“三变”助力：
资源变资本。首先清产核资、理清家底村上聘请了有资质的第三方评估机构，对全村的土地、集体经营性资产、公共服务的非经营性资产，进行勘测、登记、核实，把“死资源”变成“活资本”。评估后，村集体拥有的土地、林地等资源资本总值为1.17亿元，股份量化后，簸箕掌村集体经济组织总股份为3.91万股。每亩地还保底分红1500元。 并向农业行政主管部门申请登记成立了“ 蓝田县洩湖镇簸箕掌村股份经济合作社”。
资金变股金。村上利用西安三变政策导向，将财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金等全部量化为村集体或农民的股金，入股经营主体，按股份获得收益。在利润分配上，村集体经济组织预留60%用于扩大再生产，40%分给村民。
农民变股东。村上以2014年3月30日为基准日界定村民身份。经核实，1039个村民成为簸箕掌村的合法股东。股份设置形式包括土地股、固定效益股、独立效益股和集体股。同时簸箕掌村在工商局注册登记，成立了“西安卜莹生态旅游开发有限责任公司”，负责管理运营村集体资产。
3、显著成就
如今，簸箕掌村成为继袁家村后的陕西又一著名民俗旅游文化村。村中建有美食小吃街，村前有旅游观光湖，这些都是依托新村建设同步完成。并且进一步发展了花海、窑洞宾馆、滑雪场等旅游项目
2015年至今，簸箕掌村共接待游客80多万人，实现旅游收入近千万元。 村集体经济积累从零增加到3000多万元（不含土地资产），加上群众1000万元的入股资金，村集体资金已超过4000万元，彻底破解了村集体有资源无资金的问题。
【至道点评】：当然，簸箕掌村乡村旅游业经历了初期高速发展后，到2020年前后遭遇瓶颈期。本质原因是：新村建设的本地人审美与外来游客的返璞归真审美有一定冲突，产品跟不上市场品味转型的变化，。但瑕不掩瑜，簸箕掌村能抓住移民搬迁机遇、同步进行三变、并把三变结果嫁接到乡村旅游业上，从“道”的层面是成功的！至于旅游产品需要升级换代，属于“术”的层面问题。
3、带头能人：
村支书李志刚多次到省、市参加农村集体产权制度改革培训。回来后提出应尽快启动簸箕掌村的集体产权制度改革，通过改革盘活全村的资源、资产和资金。2014年3月，在他的倡议下，簸箕掌村“三变”改革开始上演。
三、农村三变的实践中的难题与建议
（一）资金难
农村“三变”改革中，利用到的资金大概分四类：一是农村财政资金；二是社会企业资金；三是农村“三权”资源（林权、土地承包经营权、宅基地资格权等）通过抵押等方式变资本金；四是集体自有以及农户自有资金。下面至道规划院重点剖析下财政资金和资源抵押变资金的问题
1、农村财政资金整合利用：虽有政策导向，但也有法律盲区
自从2017年农村三变改革写入中央1号文件以来。各地都出台了一些“资金变股金”的制度支撑。但由于种种原因（主要是上层制度改革的渐进性原因），这些制度要么与某些先行法律法规冲突、要么比较含糊没有明确实施办法。
例如安徽省是国内较早进行农村三变改革探索的，于2016年出台了《“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案》，其中关于“资金变股金”有关规定中指出，“要将各级各部门投入到扶持农业农村发展生产的财政资金（直补农民、社会保障、优待抚恤、救灾救济、应急类等资金除外），在符合资金使用要求的前提下，在一定范围内进行整合，量化到村集体和农户，通过契约合同入股的方式，集中投入到经营主体，按股比获得收益分红”
——安徽省的政策导向虽然鼓舞人心，但是在实际操作中，缺乏细节的制度支撑，很少有资金能进行整合。以安徽省旌德县为例，据统计当前实际整合的资金，仅有财政部门的农村综合改革资金和县财政设立的扶持集体经济发展基金两项。
2、农村资源抵押变资本金：有试点政策导向但实操难关多
“三变”改革中，主要利用到的四大类资金中。 理论上农村“三权”资源抵押变资本金才是大头，但现实操作中，这最大的一笔潜在“资源变资本。资本变资金”往往很难运作。
第一步，农村三权的确权颁证，是资源变资本金的基础。
目前部分地方已经完成三权（林权，宅基地资格权，土地承包权）的确权颁证；但也还有不少地方没有完成这个基础工作
第二步，农村三权的评估机构少，评估费用高
即使确权颁证了，三权价值评估难，例如重庆某客户申请林权贷款100万，评估费就2万，与部分业主无法接受高额评估费而放弃贷款
第三步，评估量化抵押贷款时，处置变现难，
农村三权评估后，在重庆等试点地区，政策已经能尝试做抵押贷款。但金融机构现实热情不高，主要是因为一旦遭遇贷款不良，资产处置变现难。（因为目前为止相关法律规定原则上农村土地和房屋只能在本集体内转让，而这么小的范围内资产处置变现很难）
我们看到，在六盘水舍烹村合作社案例中。财政资金很少；土地资源变资本到位，但进一步资本变资金不到位。最大资金其实来源于带头人陶正学个人。陶以奉献精神借钱垫资给村民入股。——显然这种形式更多靠道德精神层面，法理上不具备普遍推广性。
西安蓝田县簸箕掌村案例，最大一笔资金虽然来自财政，但是得力于“移民搬迁、土地增减挂钩”的特殊机遇整合，也不具有普遍性。
所以至道规划院认为，当前乡村振兴的资金可能主要还是要靠返乡能人和企业的资金（涉农财政资金整合、农村三权资源变资金，目前力度不够；村集体资金和村民资金，多数地方天然不足），这也注定了乡村振兴与三变可能还难以普及。
（二）人才难
六盘水舍烹村的乡村振兴离不开返乡能人陶正学；蓝田簸箕掌村离不开村支书李志刚；安吉鲁家村的振兴离不开返乡能人朱仁斌……
乡村振兴的五个振兴中，从某个意义上将，最关键的枢纽是“乡村人才振兴”。以能人为枢纽，才能牵一发而动全身。用流行话说就是：，穷人跟着能人走，能人跟着产业走“
【至道点评】：能人返乡，有着中国千年文化传统，所谓“富贵不还乡如锦衣夜行“，这批返乡创业时能把挣钱动机与奉献动机有机结合，是乡村振兴最最关键人才（相比较而言纯粹的外来企业招商，虽然对乡村振兴作用也很大，但往往只有纯市场挣钱动机）；但问题是谁也不能保证，每个村子都有外出成长起来的能人。
四、地方政府在三变工作中的作为与建议
（一）农村三变中三大主体的角色分工简析
农村“三变“工作，牵涉农民、涉农企业与能人、政府三大主体的分工合作。
至道规划院认为：
“涉农企业与能人”是关键要素，因为三变最终目的是乡村振兴农民致富。那么和一切致富的普遍道理一样，企业家组织才干是最为关键要素。有了能人的眼界和运营能力，死资源才能变活资本，零资金才能变整资金，绿水青山才能变成金山银山；
农民和村集体则是基础要素，因为他们提供了土地、山林等基础生产要素，供涉农企业来操作运营；
政府在农村三变与乡村振兴工作中扮演角色有两方面，一方面政府会直接提供涉农财政资金进行乡村基础设施建设；另一方面则是相关政策机制的保障与创新。
（二）政府在农村三变中的机制保障与创新
1、 “三权分置”机制微创新
农林地与宅基地的三权确权颁证以及三权分置，是三变改革的基础。
农林地的三权分置，早在2014年中央有关政策已经明确，即农林地所有权、承包权、经营权三权分置。
宅基地的三权分置，2018年中央有关政策也已经明确，即宅基地的集体所有权、农户资格权、 使用权三权分置。
虽然中央的基本政策方针是出来了，但地方政府在制度微创新方面能有进一步作为：
例如安徽旌德县于2018年创造性的颁发了全国第一本宅基地三权分置证书。之前各地的宅基地确权，只是为农户的资格权确权，使用权分离出来后“缺少一个法律本本”，导致在流转、抵押、入股等环节缺少严格法律保驾护航。
上图说明：宅基地使用权人王五四（左）、宅基地资格权人方圣莲（中）、宅基地所有权人旌德县兴隆镇大礼村民委员会的代表孙秀宝（右）在展示 “一式三份”样式的全国首本农村宅基地“三权分置”不动产权登记证。
补充资料：王五四是旌德县兴隆乡三峰村人，因山路崎岖交通不便。他了解到隔壁的大礼村村民方圣莲迁居县城家中老屋闲置，于是2013年前去达成了房屋买卖协议。2014年，王五四花32万元买下方圣莲的那栋房屋。然而按照当时法规，王五四办不了相关的产权证书，担心房子被要回去，心里不踏实。适逢2018年县里开展宅基地“三权分置”改革，于是提交了办证申请。
最终旌德县将这首本宅基地三权分置证书印成“一式三份”，同时发给王五四等使用权人、资格权人和所有权人。此不动产权证书权利人一栏写明“三方”：王五四（宅基地使用权人）、方圣莲（宅基地资格权人）、旌德县兴隆镇大礼村民委员会（宅基地所有权人）。
旌德县的这个创举很快显示了实效！农行旌德县支行以借款人农村宅基地使用权和房屋所有权作抵押，向旌德县兴隆镇五四家庭农场业主、农村宅基地“三权分置”全国首证持证人王五四同志成功发放农户生产经营贷款 10 万元。
【至道点评】：“三权分置“可谓是”三变改革“的基础。部分县市连三权的确权颁证工作都没完成；有些县市只做了一般性确权工作，没有单独为使用权确权；而像旌德县这样“微创新”，进一步颁发出三权分置证书，则为乡村振兴的实操带来了更多可能性，流转、抵押、入股等工作都有了法律保障。
2、三权抵押融资的机制创新
中央政策是笼统鼓励探索乡村三权融资，但具体做法上并没有规定；同时由于现行法律制约，以三权（农村宅基地资格权、农地承包权及林权）抵押方式发放的农村“三变”贷款在出险后，风险处置难度较大。
因此，各地试点农村“三变”改革贷款时，都在机制创新，解除金融机构试点后顾之忧。
很多试点城市的办法是政府成立三农担保公司。由担保公司担保，农户以农村三权向担保公司提供返担保。以减少银行的后顾之忧。
安徽省的“4321”政银担合作模式则又有所创新，改变由融资担保公司承担全额代偿风险，政府补贴融资担保公司的传统模式，引入政府、再担保、银行共同分担风险。（安徽4321模式已经得到国务院认可并全国推广）
“4321”具体是指对单户2000万元以下的贷款担保业务，由融资担保公司、安徽省信用担保集团、银行、当地政府，按照4∶3∶2∶1的比例承担风险责任，即“4321”新型政银担合作模式。《通知》称，经测算，新模式下政府投入1亿元财政资金可撬动100亿元贷款注入小微企业和“三农”领域，银行信贷风险敞口较自主发放贷款下降80%，融资担保公司承受能力提升2.5倍。
安徽下属县市借力“4321”模式，又有进一步机制微创新，例如：
宣州区政策性担保公司制定《宣州区农村住房财产权抵押担保贷款管理暂行办法》，将农房抵押贷款纳入“政银担风险分担体系”。
安徽旌德县，则将土地经营权贷款担保池纳入林权收储资本金体系，注资200万元成立林权和土地经营权融资补偿基金，按照1：10的比率放大贷款额度；
3、涉农财政资金的整合政策创新
重庆自2014年起开始探索试点农业产业项目财政资金股权化改革，在财政支持农业企业、农民合作社的产业发展资金中，按一定比例以股权量化到流转土地的农户和集体经济组织，这项试点范围已覆盖涉农区县，凡涉农产业发展资金都可用于股权化改革。
例如地处三峡重庆库区的开州区齐圣村，近年因地制宜，发展猕猴桃种植股份合作社，财政扶贫资金以2000元／股的标准，直接配股给贫困户，成为合作社股东。随着猕猴桃进入丰产期，最近两三年合作社年均利润在100万元以上，农民户均分红7000多元。
涉农资金“股权扶贫”在帮助贫困户增收的同时，农业大户与农业企业也拓宽了资金来源。重庆南川区推开“股权扶贫”后，报名参加的农业企业、专业合作社有100多家，最后入围试点名单的50个项目大多是亩均产值上万元、经营风险相对较低的优质项目，大户获得补助可以改善基础设施，扩大产业规模，贫困户收益也有保障。
【至道点评】：重庆由政府“居间“搭桥，将部分涉农财政资金，引入优质农业企业主体，量化成村集体或农户的股权。这种做法有两点好处：其一政府出面整合财政资金统一使用，比村集体自己操作更有政策权威性，显得有法可依；其二村集体虽然业可以直接与涉农企业对接入股，但政府居间的信用背书，使得村集体和农企双方都更有安全保障。
尾声：乡村振兴之路究竟有几条
1、三变实施的普遍性？
轰轰烈烈的农村三变改革似乎能掀起一场革命。但究竟是能普遍发生，还是只能局部突破？
我们理论上当然希望是一场普遍革命。但能普遍发生的变革，背后必然应该是制度的普遍突破。
然而很多三农问题进入改革深水区，一时无解！例如前文论述三权分置往往是三变的基础，而三权分置就存在无解问题。
我们假设一个案例：假设旌德县地全国首例宅基地三权分置颁证中，“宅基地使用权”人王五四的家庭农产破产，那么抵押给银行的宅基地使用权和房屋所有权，银行能如何处置；即使银行大胆革新一步，能将房屋及宅基地使用权成功拍卖给外村人甚至城市人（改革能到这一步已经算是深水区了）；但进一步还有问题，那么拥有“宅基地资格权”的方圣莲，在这个假设案例又有何权利或义务？应该是啥都没有！——那么所谓的宅基地资格权，在宅基地使用权一旦交易后，是不是成了徒有虚名？？
如果没有制度的普遍突破，那么我们看到所谓成功案例背后都免不了情怀驱动。例如六盘水舍烹村三变股份改造，真正关键是带头人陶正学的情怀，他最终实际出资1270万元，却只占27股，其余73股由村民持有，而村民的股份由他对半垫付。而情怀这种东西推广普遍性不足。
2、乡村振兴出路究竟有几条？
或者我们再换个角度思考，三农问题出路到底是靠三变改革为主？还是靠城市化为主。
三变改革就农说农，似乎不忘初心更有道德力量；但着眼人类宏观发展历程、借鉴欧美发达国家走过的路，农民的解放更多得力于城市化。
王福重“消灭农民论“有人断章取义抨击之，但如果完整理解是有道理的。其本质论点与我们北京至道文旅规划院的观点一致：①农民市民化，多数农民进城；②农业现代化，有农业无农民/有农地无农村。
“跳出三界外，不在五行中“，俯瞰人类发展史，“城市化--多数乡土社会消解“可能才是三农问题的最大一条出路。（参考至道规划院著文《中国乡村的六大出路》）
试看美国只有5000万农民，运营着1.6亿公顷耕地；我国1.2公顷耕地，却有3亿多农民。客观一对比，就知道，我们的农民城市化之路还远远没有走完。
……以上种种观点，至道规划院并不敢完全定论。此专题研究目的真的是“抛砖引玉”。毕竟今日中国的城乡双轮大变革，才真正是 “三千年未遇之变局”。虽有困惑，但我们也幸运地躬逢盛世参与其间。