提要:“旅游控制性详细规划”绝对不是想当然的：比总规详细点、比修规粗略点的----那种东西！

源于城市规划中的控制性详细规划，其前提是成片建设用地。背后原因是：如果在建设用地上缺乏控制各自建设，可能会对其他人产生“负外部效应”（比如你家的屋檐遮了我家的日照，所以要对层高、间距做控制规划）。控规的实质是：通过对空间的控制规划来调节空间中的人与人之间的利益！

为什么说在旅游规划中多数时候不存在所谓“旅游控制性详细规划”呢？因为多数旅游景区景点中，并无大量常住人口和成片建设用地。不存在：去调控建设用地上常住人口间的“外部效应”导致的利益关系。如果一定要说旅游区需要控规的话，那也不是调控“人与人”的关系，而是调控“人、地”关系（即临时游客和固有生态环境的关系）。

如果是有大量建设用地的“泛旅游产业”呢?例如大型旅游地产、主题公园等。其实质是城乡建设用地范畴了，当然需要做控规！不过不是旅游控规。因为从法律法规角度，城乡建设用地上的项目应该做城乡规划层面的控规。

近年，偶遇某些地方政府组织“旅游控制性详细规划”编制，还有一些规划单位也欣然参与。

还曾遇到过某市旅游局长说：我市东部山区有几个景区想做规划。做“总规”吧觉得不够细；做“修规”吧觉得花钱太多。那就做个“控规”吧，比总规详细点但比修规粗略点。----我听后愕然。

不得不说：某种技术误解不仅存在于客户方，也存在于我们的一些规划同行中。至道规划院认为：绝大多数时候，旅游规划不存在所谓“控制性详细规划”。

1、“控制性详细规划”的前世今生

这个术语是从城市规划界引进的。其实中国城市规划界在改革开放前只存在一种“详细规划”（实质是“修建性详细规划”）。直到1991年版的《城市规划编制办法》才首次将详细规划区分为“控制性详细规划” （简称“控规）和“修建性详细规划”（简称“修规”）。

 显然“控规”是适应市场经济的产物，借鉴的是美国区划（zoning）理论。因为在市场经济条件下，城市建设方由国家变成企业，政府规划当然就不宜强制到具体“修建”层面；而改为通过“控制”土地性质、容积率、建筑高度等指标，变直接干涉市场行为为间接约束市场行为。

那么可能有人问：什么不干脆彻底放开市场行为，还要通过“控规”来间接约束呢？这就涉及到城市经济的“外部效应”理论了。

其实早期的市场经济国家，如美国还真的是没有类似控规的东西来约束城市规划建设。历史转折点发生在1916年的纽约市，当时纽约市曼哈顿区的下城建造了一栋“公平大厦”。谁知公平大厦不公平，这栋大厦不仅高度超过了相邻的建筑，占据了自己土地所有权边界内的所有陆地面积，严重影响了相邻建筑的采光，由此在纽约市引起了广泛的讨论。这次讨论的结果，在美国历史上产生了第一部综合性的分区制土地管理法律。这部法律不仅从此规范了纽约市的土地管理，而且他们制定的《分区土地管理标准法案》，还在1924年为美国联邦政府商务部所采纳和发布，成为美国其他地方政府制定土地管理法的范本。——这就是后来为我国控制性详细规划所借鉴的美国区划（zoning）理论的起源。

2、狭义旅游区一般不存在“控规”的前提条件

现在我们明白了，控规的实质是：因为城市经济的“外部效应”（一人的城市建设行为会影响另一人的利益），所以必须通过对空间的直接调控，来间接调控人与人的利益。

（参见：下图是一典型控规图件）

那么很显然，狭义的、纯粹的旅游景区不存在这种做控规的前提条件：因为旅游景区景点中，并无大量常住人口和成片建设用地。不存在：去调控建设用地上常住人口间的“外部效应”导致的利益关系。当然就不存在所谓旅游控规了。

如果一定要说旅游区需要规划调控什么的话，那也不是调控“人与人”的关系，而是调控“人、地”关系，也就是游客和生态环境的关系，即游客的临时活动和固有的动物植物、地质地貌的关系。（这种控制手段可以部分可以参考《风景名胜区保护条例》等。也就是说，如果将来还真需要存在“旅游控规”这个术语的话，那么内涵要科学的变化，主要内涵应该变成控制人、地关系的指标与手段）

3、泛旅园区虽存 “控规”前提条件，但法规层面不属 “旅游控规”

那么如果是有大量建设用地的“泛旅游产业”园区呢?例如大型旅游地产、主题公园。其中实质性存在成片的城乡建设用地，当然需要做控规！

不过这时候做旅游控规意义不大，因为从法律法规角度，在城乡建设用地上做项目，应该做城市规划层面的控制性详细规划。

也就是说，做控规最大的实际意义上通过“法规”来调控外部效应。而目前与城乡规划相关的各种规划层面，城市规划无疑是法规效应最强。（未来法规性最强的应该是 “三规合一”。即城市规划、国民经济与社会发展规划、土地规划三规合一。总言之，旅游规划不具有上述层面的法规性。）

那么一个附加问题来了：旅游地产、主题公园、文旅园区等的控规，旅游规划单位和人员真的就不需要参与了吗？

答：

法制层面，确实是不需要旅规单位参与的。（因为法制层面做的是城乡规划的控制性规划，而不是旅游的控制性规划。）

技术层面，实际上还是需要旅游规划人员或单位技术参与的。因为在规划实践中，传统城乡规划单位擅长的主要还是空间规划，对旅游项目策划、旅游经济布局的研究较少。而控规虽然表面调控的是空间，但背后必须对空间上特定产业、特定项目的经济规律有深刻了解，才能回到空间层面有的放矢的设置控规的控制条件与控制手段。

所以，遇到具体的泛旅产业项目，到了编制控规层面，可以是旅规单位和城规单位联合编制；甚至也可以是旅规单位单独编制----只是要注意其编制成果是城乡规划的组成部分、而不是旅游规划的组成部分.

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