关于“十四五文旅业发展规划”的编制方法、编制内容。一方面，作为政策性规划，之前的各五年阶段都编制过，存在一定范式；另一方面，又必须与时俱进，响应十四五期间时代特征所带来的创新点、突破点。

下面，北京至道规划院在十三五旅游规划编制的经验基础上，结合十四五期间“内循环战略”提出、“乡村振兴局”成立、“文化与旅游管理部门”合并等新形势，，列出十四五旅游业发展规划编制的要点。

一、编制体例：“旅游产业规划”还是“旅游业规划”？

（鉴于文化与旅游管理部门合并，如合并编制规划的话，同样存在此类问题：“文旅产业规划” 还是“文旅业规划”）

貌似一字之差，实质彰显巨大理念差别：狭义旅游经济观与大旅游综合效益观。

“旅游产业“规划是狭义旅游经济观：意味着仅仅把旅游业视为一种经济产业。

“旅游业”规划是大旅游综合效益观：理念上意味着不仅把旅游看作是经济产业，还看作是塑造区域形象的形象产业、优化发展环境的动力产业；——所以北京至道文旅规划院编制此类项目时，都称之为“五年旅游业发展规划”。

（同理，如果是文旅合并编制。那么，称之为“文旅产业”规划意味着仅重视狭义的旅游产业和文化产业；称之为“文旅业”规划，则意味着不仅重视文化与旅游的产业功能，同样重视文化和旅游的公共事业功能；）

二、发展理念：必不可少的三大理念

1、“大旅游”理念下，对“旅游+”的重视

这条理念在讨论编制名称章节时，已经提及。总之，就是不能仅仅把旅游视为经济产业，还要重视其彰显区域品牌的形象产业功能、优化发展环境的动力产业功能。

文旅业能塑造区域形象：文化与旅游产品往往具有“不可位移性”，因此比起位移性强的工业产品，即使产业效益不及工业，也可能更适合承载一个城市的品牌形象。（这也是诸如南坪县改名九寨沟县，大庸市改名张家界市的原因。）

文旅业能优化发展环境：“本地人满意的环境，外地人不一定满意；外地人满意的环境，本地人一定满意”。好的旅游环境品质，在当代社会也是招商引资法宝之一。

在大旅游宏观理念指导下，进一步实操时，则意味着重视“旅游+”，注重旅游与文化，旅游与体育、旅游与养老、旅游与教育、旅游与脱贫等的结合。

2、“内循环”理念下，凸显本地文旅休闲

内循环为主，国际国内双循环，已经成为国家十四五期间重大战略。

国家战略映射到文旅行业上，则意味着十四五文旅规划，要更加重视本地的文化和旅游休闲业。市场端：更加重视本地与周边市场；供给端：突出本地休闲娱乐产品、乡村旅游产品。

对中小城市而言，本地休闲游的载体往往是乡村旅游。因此十四五期间更加重视发展乡村旅游，应该成为战略目标之一。 。

 对大中城市而言，本地休闲游的载体更加丰富，除了乡村旅游外，文创基地、文化演艺也是重要载体。

3、量身定制理念下，抓住区域个性特征

“大旅游”和“内循环”两大理念是基于时代特征提出的普适性战略 。

但是各个县市在编制十四五文旅发展规划时，还必须结合X县市自身地域特征，量身定制，去进一步调整十四五期间的文旅业发展理念。

例1：西北X县市地处严重缺水区，可能就必须形成如下指导理念：扬长避短发展沙漠等特种旅游产品、以小众高端市场打响知名度，以乡村大众旅游市场发展富民产业

例2：安徽X县市紧邻江苏省会城市，可能就必须形成如下指导理念：打破行政区划概念，形成强力跨省营销网络。

三、空间布局：资源布局不等于规划空间布局

虽然空间布局是地域特征性较强的环节，各个县市不尽相同。但其实还是有三条规律应遵循

1、忌讳纯粹按资源布点进行空间布局

旅游规划布局时忌讳就资源说资源，不见得旅游资源突出的地方，就一定能成为优先发展旅游区。

因为一个文旅景点能否发展起来，综合取决于“资源独特性/交通进入性/同类产品替代性”多个要素，而不仅仅取决于资源。交通好客源多的地点，资源差点也可能率先发展起来；交通不便利，但资源禀赋特别强的地方，也能脱颖而出，因为它能反过来牵引交通条件的改善……总而言之没有一成不变规律，必须结合多种要素综合分析，

2、结合城乡规划去考虑布局

布局时还必须跳出旅游业本身，结合城乡重大规划事项去联动考虑。

例如至道规划院在编制某县十三五旅游规划时，该县江南有一个丹霞山旅游区，现状看地处偏远，上山资源价值也一般，似乎不是发展重点。但结合城市规划看，政府大院将从江北迁入江南以带动新区发展。将来丹霞山距离新县政府只有8公里。因此我们建议丹霞山旅游区列为重点，并指定了 “适度提升山上观光，突出山下康养休闲”策略。果然不出数年，受新城基础设施带动，丹霞山下周边土地休闲与康养价值急剧提升。

3、结合未来交通规划去考虑布局

再如某县原有的重点旅游村，布局在县南侧，原因有二，一是其时该县交通干道只有一条南北走向省道，二是南部的邻县是旅游大县，能沿着这条省道分流客源。

但我们介入规划后，结合未来交通规划变化，果断改变重点旅游村布局，将主要旅游村规划到中部地区，因为将来有一条东西向高速路穿过县城中部地区，会带动周边更大的客源区经由东西向进入县城中部；另外县城也在中部，随着本地休闲旅游的崛起趋势，本地客源也更加强势支撑中部地区乡村旅游。

大概三年后我们再回访该县时，发展形式验证了我们结合重大交通格局改变乡村旅游格局的规划布局是对的。

四、  产业政策制定：作为政策性规划的特色重点

产业政策的制定是五年发展规划一大重点工作。（虽然中国是中央集权制国家，，地方政府政策创新余地不大。但各种机制微创新还是可能的。）

例如对旅行社的产业政策引导：某市将政府的公务活动，委托给地方旅行社代理；再如某县对获得“省优秀旅游社”称号的地方旅行社直接现金奖励。

例如对景区景点的产业政策引导：很多县市对评定A级景区都有激励政策

例如对乡村旅游的产业政策引导：中央提出宅基地三权分置探索政策后，有的地方政府及时微创新，颁发宅基地三权分置证书，促进宅基地使用权，从而在深层上破解了资本下乡发展乡村旅游的建设用地瓶颈。

例如发展星级酒店的产业政策引导：很多地方规定星级酒店用水用电和工业企业同价

例如鼓励“规划先行”的政策引导：某县对各乡镇、各景区编制旅游规划的，县财政均补贴50%规划编制费用。

例如旅游用地的政策引导：某县规定每年安排不少于全县15%的新增建设用地指标和增减挂用地指标（不包括专项指标），用于旅游重点项目建设。

五、  政府直接投资：政府必须弥补“市场失灵”的一面

地方政府之于文旅业的作为分为两方面。一方面是间接的约束与引导。体现在制定发展目标、产业政策、产业规划蓝图等；另一方面是直接的投资建设。体现在基础设施建设、公共旅游产品建设、文旅资源保护等。

之所以政府还有直接投资的功能（五年发展规划还必须编制这一块），是因为市场有失灵一面。文旅业公共基础设施，区域文旅品牌塑造等，都属于市场做不好或不愿意做的，必须由政府承担最适合：

例如旅游交通的建设。一条精心规划的旅游景观公路，往往可以带动沿线一大批乡村旅游区的发展；

例如乡村旅游的水电气，能否城乡一体化均等化，也是制约乡村旅游的一大瓶颈；

例如旅游集散中心的建设，其所带来的综合效益和影响超过狭义旅游经济，因此当然业不能以纯市场手段去运作，往往是政府国有企业来承担建设运营

最后要重点说一下“区域文旅形象品牌打造”：因为区域品牌形象，是区域内所有企业可以共享的，所以不可能是单独特定文旅企业来承担这项打造工作。它是最典型的旅游公共产品，也是旅游综合带动性的体现，因此市县政府必须直接抓区域文旅形象的打造，是五年规划重政府直接运营工作重点。

六、  发展目标制定

作为五年文旅业发展规划，最终一定要把上述所有编制要点凝聚到发展目标上来。这是政策性规划的一大特点。

一是产业经济指标：例如旅游总人次、增长率等；

二是建设推进目标：例如修建几条旅游公路、推进一批乡村公厕革命、做成几个A级景区、发展几个乡村示范点等

三是区域形象打造目标：区域形象打造的工作成效随不是那么直观，但还是有办法去统计分析的。

四是人才建设目标：这一点对于中小城市其实比较难。因为中小城市普遍人口外流，但必须想方设法吸引返乡人才、变招商引资为招人引智

四是“旅游+”绩效考核目标：这算是近年来一条创新，也是基于对大旅游的深刻理解。即要求体育、交通、国土、教育等相关部门列出“旅游+”的相关工作目标。

附件1、“文旅业五年发展规划”属于什么类型的规划？

规划体系其实分为三大类（下图示）。《五年文旅业发展规划》是隶属《五年国民经济与社会发展五年规划》的专项子规划，属于典型“政策性发展规划”——此类规划的特点是：突出宏观性与政策性，起到目标指导与政策约束功能。

第一类政策性的发展规划”。

此类规划突出宏观性和目标性；起到政策指导与约束功能；规划组织的主体是政府。

最典型的就是《国民经济与社会发展五年规划》。各个行业的“专项五年发展规划”，例如《旅游业发展五年规划》就属于政策性发展规划的子类。

第二类是“法定性的空间规划“。

此类规划突出法律严肃性和空间落实性；它是国土空间保护与利用的蓝图、是各类开发保护建设活动的基本依据；规划组织的主体是政府。（第一类规划虽然也有广义法规性，但不像第二类规划有这么严肃的法律性）

目前来说就是《国土空间规划》。之前空间性法定规划还有”城乡规划“、”土地利用规划“等，但目前都合并为国土空间规划了。

第三类是“咨询性的项目规划”。

此类规划突出的是咨询参谋性与操作性；通过规划设计的定位、创意等，起到让项目在市场竞争中取得更好效益的功能；规划组织主体多数是企业，有时也可能是政府。（需要注意的是，此类规划本身虽然不具有法定性，但其中空间布局等环节必须与法定规划相衔接）

这类规划具体类型繁多，例如《某旅游区规划设计》、《某高新区生物产业规划》等等。

附件2：文化和旅游业五年规划如何融合编制？

有人把文化和旅游管理部门的合并，戏称为“诗和远方本来就应走到一起”。

那么文化与旅游的五年规划如何走到一起呢？至道规划院有三条观点供参考：

第一：合并编制意味着，“非产业规划”部分分量增加

关于文化的五年规划编制，请注意中央层面措辞《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，用的“文化发展改革”，从来都没有过“文化业”或“文化产业”这类措辞。即国家对文化规划关注重心还是：文化事业与精神文明建设功能，而非文化产业。（当然地方政府编制的文化规划，则多称为“文化产业规划”）

而旅游的五年规划编制，中央层面一般用“旅游业”这个词，地方政府层面有的用“旅游业”有的用“旅游产业”。总而言之，相对文化五年规划而言，旅游五年规划关注重心更偏向：经济产业功能。

因此，文化和旅游的五年规划合并编制，意味着以前比较忽视的文化事业、文化资源保护、生态资源保护等“非产业功能”章节的分量，比单纯编制“旅游业五年规划”要增加。

第二，对于小城市而言，文化产业和旅游产业高度重合

观察中小城市编制的《十三五文化产业规划》和《十三五旅游产业规划》，内容往往高度重叠。

因为对小城市而言，（先抛开文化事业部分不论），其文化资源“产业化”的途径不多，往往只能找到旅游业这个载体。例如将少数民族文化嫁接到“民族旅游风情园”上、将传统农耕文化嫁接为“农耕文化旅游园”，等等。

因此，小城市的文化和旅游发展规划比较容易合并编制，也建议合并编制。

第三，对大城市而言，文化产业还有很多“非旅游形式”

在大城市，文化产业化路较多，不限于旅游业。

例如：文化创意产业基地（往往以创意设计空间为依托）；文化演艺产业；传媒影视与出版发行产业；、创意设计服务业等。

因此，虽然行政管理部门合并了，但大城市的文化产业发展规划和旅游产业发展规划，至道规划院建议还是分开编制，更有利于实操性 。（当然也可以在一个大的综合规划下面，分成相对独立的专题专篇来编制）