特色小镇缘起于浙江，以2016年政府发布的《关于开展特色小镇培育工作通知》为政策标志，短短一年时间内以迅雷之势遍及东、中、西部各个地区。

然而作为新型城镇化和产业转型升级的重要抓手和载体，特色小镇在产业发展和市政道路、自来水厂、污水处理厂等一大批基础设施建设方面，都需要大量的用地指标。假如按照浙江特色小镇规划面积3平方公里，建设面积1平方公里计算，“十三五”期间，1000个国家级特色小镇就需要新增建设用地1000平方公里。因此，大多数特色小镇将会面临用地指标缺乏的困境。

用地指标如何解决？存量土地如何使用？

一、中央层面，参照”新型城镇化“政策去研究拿地

在关于特色小镇的部委指导文件中并没有对特色小镇的土地支持政策做具体的规定。

但是，特色小镇培育属于深入推进新型城镇化工作的组成部分，因此我们可以从《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）中看出特色小镇用地政策的空间。

《若干意见》第六条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出四个方向：

（一）规范推进城乡建设用地增减挂钩。也就是说从城乡建设用地增减挂钩所获得的用地指标是特色小镇用地来源之一。

（二）建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。这是提高原有用地效率的方式。

（三）因地制宜推进低丘缓坡地开发。这种方式可新增用地。

（四）完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。这里面含有两块，一块是流转，取得一定年限的使用权；另一块是农民有偿自愿退出，退出后减少的乡村用地指标可以通过第一种方式转化为增加的城市建设用地指标。

二、积极争取，使用好本省市关于特色小镇的土地政策。

很多省市对于特色小镇都会优先安排用地指标，同时还配有奖惩用地指标。如浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。因此在打造特色小镇的前期需认真研究这些奖惩措施和相关政策，做到有的放矢。

另外很多省市地方探索城乡用地增减挂钩和集体土地流转和租赁。比如湖北省2017 年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标；内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。这些政策措施将极大地促进土地供应和使用效率。

三、在拿地平衡上，可探索住宅、产业用地捆绑出让

佛山南海作为我国集体用地改革的试验区，在很多途径实施上都可为特色小镇拿地提供借鉴。根据南海“53号文“探索实施的”混合功能出让“的新供地方式，连片的工业区、村集体工业园区可在规划的引领下，允许部分土地在符合环保要求、安全生产要求下，探索商住混合工业的用地功能。即通过住宅用地与产业用地捆绑拿地的方式，来获取住宅用地。产业用地与住宅用地比例可根据具体情况而定，一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地。

四、在针对”产业用地“的获取方式上，可探索产业用地代建补偿

产业用地可采用出租、出让相结合的方式获得。其中，出让部分的补偿的方式，根据相关政策，可采取货币补偿、物业补偿、货币补偿与物业补偿相结合的形式，实现出让收益补偿、回购物业、代建物业等多种方式。

村集体获得代建物业后，再返租给园区运营商，可再获物业租金收益。企业通过出租，可降低资金压力；通过出让可获得物业产权，可出售，可抵押；通过物业补偿的方式，可缓解一次性支付出让金的资金压力；对于农民来说，可获得土地出租收益；获得具有升值空间的补偿物业；同时也能获得物业返租的收益。

根据权属不同，也可采取作价入股的方式。作价入股主要是与村集体合作，成立合作开发公司，风险共担，降低前期资金需求；其缺点则是增加项目决策制约以及股东之间协调的工作。

五、对于使用权在私营业主一方，可探索多方合作工改创新

对土地使用权在私营业主方的多方合作模式探索。政府通过土地项目差别化工地的政策和地区产业规划，与开发运营方、私营企业主进行合作商谈。私营业主允许土地进行产业升级改造，并以改造后的部分面积作为商住面积赠予改造方，开发运营方根据与私营业主和政府规定进行物业分配和产业运营。政府可根据项目投资落地成本、投资进度、生产经营等，逐年给予支持；同时鼓励私企业主以土地使用权作价入股的方式参与，降低产业用地成本。

总之，与传统工业园区不同的是，特色小镇将从土地财政向税收财政进行转变，从土地资源买卖向创新资源流动进行转变。

因此在前期进行特色小镇策划、规划中就要搞明白其未来的盈利模式和特性，只有明白未来钱怎么回，怎么持续盈利，才知道当下应该以怎样的土地模式进行开发、合作。