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区域旅游规划的三种范式

发布时间:2016-07-14   发布人:


当然首先要明确一个前提区域旅游规划(现在也流行叫“全域旅游规划”)是政府为实施主体规划。而在目前中国政府能做的一般两件事:一是制定公共政策;二是直接参与经济开发。这里总结的三种区域旅游规划,就是基于目前政府职能现状而言。

第一种 侧重景点开发型

第一种在旅游产业环节个要素中只聚焦一点:景点景区!(传统环节中什么宾馆、旅行社、饭店都不作关注或仅象征关注。)即:某某景区怎么开发;以及这些景区以交通为纽带串联成一个什么样的区域空间格局;此外就是一个整体区域旅游形象口号的推广。

这种文本编制模式是比较经典的。从产业规划角度看似“挂一漏万”,但从政府运作的时代背景角度,仔细分析,又有其一定道理。

旅游开放最初期是基于名胜古迹型景点开发的。当时视角认为,景点是不缺的,就是缺导游、饭店、宾馆来做配套----这阶段基本没有诞生编制旅游规划这个行业。

到上世纪末期,形势逐渐变化。首先是消费偏好,不再一味追求名胜古迹型,自然生态型、娱乐型都会受到欢迎;其次消费能力,远程更远、近程更近,周边休闲出游能力增强。这样的话,新的景区景点开发热出现了,此外部分传统名胜由于市场衰弱也开始求助于二次开发。在这种背景下,甚至出现了“景区景点是旅游业支柱”的理论提法(挑战传统旅游业三大支柱:旅行社、旅游饭店和旅游交通的理论)。(我个人看法:从产业经济学角度,还是传统三大支柱论;但从区域经济学角度,景区是区域旅游发展的核心支柱)。

于是乎,可能是在甲乙双方的潜意识合谋下,我们的编制出现了第一种范式:区域景区景点为核心的策划范式

还需要补充一个匹配的管理运作背景。除了极品景区不掌握在地方政府手中外,多数景点所有权掌握在地方政府手中,在上世纪末本世纪初,地方政府旅游局往往自己开发管理一些景区景点——这也是地方旅游局关注景区景点策划的一大动力。(试想:大交通,往往外地企业,地方管不着;旅行社,市场化比较强,而且往往是牵涉外地企业,地方只能是行业监管没法自己赤膊上阵;酒店和饭店,地方化明显,但这些行业市场化程度很高,顶多是行业监管;只有这个景区景点开发,似乎能自己动手。)

第二种 侧重产业关联型  

首先还是客观形势发生了变化

一是从旅游局角度,直接工作点少了。随着政企分开的倡导趋势和政企不分的实际困难。旅游局逐渐不再直接管理景区景点,出让给投资商开发了。也就是说,对于旅游景区,旅游局的工作点往往是评 A ,就类似于酒店评星、旅行社审批监管一样,是仅仅做行业管理了。不再直接有自己的一亩三分地。

而另一方面,随着时代发展,旅游局的间接工作点却宽了。农业旅游、民俗旅游、养生旅游、旅游地产、体育休闲、商业购物、特色美食等等都可能成新的旅游吸引热点。

换句话说,旅游产业的增长点不再局限于几个景区景点(更可况从旅游局工作抓手角度,那几个景点也不再是自己的直接抓手了)。所以在新的时代背景下,旅游局要么回归传统思维,硬拽着景点所有权经营权不分;要么必须开拓新的工作点。现实情况中,后者可能正成为主流。

这样,逐渐诞生了第二种编制范式:侧重产业关联与嫁接型。即基于大旅游理念的产业关联规划。这种规划范式需要旅游局长们先自我思想革命:这个规划不是局长的规划,而是市长的规划局长只是市长搞旅游经济与城市形象的中间代理人)。

这种类型的区域旅游规划,其编制要点体现在:深入调研相关部门的政策、项目、资金,然后旅游局从中发挥建言作用、整合作用。例如关联农业部门,借助农业部门政策资金,协助推进农业旅游项目;再如关联城建部门和文化部门,借助开发城市商业步行街,整合当地文脉再现于步行街。总之规划的政策实施层面则必须依赖市长县长去联动其它部门与行业,非旅游局独立所能为。——著名基层旅游局长方华国说过一句话似乎可以为第二种范式注角:“我们基层旅游局长是做事时全求人,做成了全给人。”

——这种新观念换个时髦名词就是“全域旅游规划意识”。这才是真正的全域规划精华所在,但有少数官员误解全域旅游就是“村村点火、户户冒烟”(其实原国家旅游局局长、“全域旅游”概念的倡导者早就呼吁过大家不能顾名思义的理解成村村点火)

第三种,侧重政策突破型

比如三亚旅游总体规划。我门是参与过的。回头反思,做这种城市旅游规划,景区景点的开发策划,区域旅游空间格局规划,甚至包括区域形象营销等,都不是关键坐在;甚至基于大旅游的产业关联工作也不是重点。三亚区域旅游再提升,真正突破不是在其编制总体规划时,而是“海南国际旅游岛”政策确立时。

也就是说,海南旅游(其核心代表是三亚旅游)真正突破是:离岛免税、落地签证等政策的突破(甚至还有对博彩项目的开放探讨)。

当然中国是中央集权体制,地方政府政策创新的余地很小。所以政策突破作为旅游业发展的重点,实例确实不多。即使海南与三亚,其政策创新也还是来自中央顶层设计。——但作为地方而言,如果能意识到自己的瓶颈问题不是景区景点吸引力而是政策滞后的话,做规划时就要要有意识的去推动、争取这种顶层设计。

何况有的政策滞后,地方政府还是能独立作为的,例如三亚旅游还有一大制约,就是旅游交通的社会环境差,甚至发生内陆某副省长去三亚也被的士宰客。像这种情况,问题不是出在传统旅游六要素的任何一个环节上。三亚本身交通硬件路好,车也好,但是开的士的人与相关管理机制出问题了,而这也是政策引导能作为的地方


总结

回审三大范式,每一种都与现实中国政府职能及其变迁紧密关联:
    
第一种侧重景点策划型,折射的是政府自己搞经济的一面。即使有的地方政府景区已经实现了所有权经营权分离,但中国政府这种亲自搞经济的风气还在,官员的潜意识还在。所以当下做区域规划,有些地方领导还是喜欢关注景点的微观设计创意。

第二种侧重产业关联型,一方面折射政府职能有貌似转变,旅游局直接联系景区的工作点少了,所以被逼去寻找间接工作点;另一方面也折射市场本身的产业融合成为趋势,狭义旅游自然而然走向了嫁接性关联性很强的大旅游。相应的地方官必须看到这种产业趋势从而认清旅游不再是旅游局长的事情、项目落地上也不再限于传统景点型。

第三种政策突破型,理论上这才是区域规划中政府最应该作为的事情。因为政府本质上通过政策来协调市场而不是亲自搞市场。但现实中,中央集权使得地方政策创新余地小。但是诸如三亚这样本身已经是国内顶级目的地,它的再突破确实依赖政策创新。


充: 

此外要注意到几个特殊情况:

一是以上范式在实际编制工作中没有绝对分野。例如在第一种和第二种范式,无论局长还是市长县长,可能都高度关注形象口号。因为在现实政体下,这是快速出政绩的点。(就好比新任领导到某地,一定不是先关注城市的长远生态格局或者是地下基础设施,而是迎宾大道、市政广场类,因为后者是显绩)。

二是景区景的所有权经营权分开,虽然是对的,但不能一刀切。例如某旅游开发后进地区,有一丹霞地貌山,典型观光型景点并且位于城郊。这时候这座山的地位具有“准公共产品”地位了,一来它成为上级领导来当地必然的顺便采风的点,成为地方政府延长与领导交流的一个点(没这个东西,领导可能办完事直接就走了);二来这座山地处新城的发展方向上。也就是说,它有点类似于新城开发建设中的一个“公共设施引擎”。  因此,该地方政府自己先出面开发这座山(几年后成熟后还是实行了转让),事实上这起到了很好的效果:一是带动新城发展。由于它的率先开发,打通了与城市的人流、交通。很多投资商陆续跟进到山脚下开发养老地产、休闲餐饮等;二是成为地方的一个对外交流形象窗口、领导的必到之处。

 

 

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